引导基金的多个不同名称含义何在？

近年来，我国政府引导基金进入快速发展期。国家层面引导基金枝繁叶茂，地方政府引导基金发展迅速。特别是今年以来，中国母基金行业迎来爆发期。母基金引领产业发展作用深入人心，各地政府设立母基金捷报频传。母基金行业趋向精细化发展，多元化、专业化、产业化的母基金频频设立。

那么，政府引导基金是如何运作的？为什么先后出现“政府投资基金”、“政府引导基金”、“政府出资产业投资基金”等多个名称？它们有什么区别与内在联系？在此，母基金研究中心在之前研究的基础上，为各位读者梳理政府引导基金的概念定义、名称流变及其相关发展历程。

政府引导基金，是指由政府发起的，通过股权或债权等方式吸引各类社会资本参与的政策性基金。通常吸收银行、非银金融机构及民间资本等社会资本共同设立，采用股权或债权投资等多种市场化管理形式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。根据政策目的又可以基本分为:创新创业引导基金、产业引导基金和 PPP 基金。

在我国政府引导基金发展的不同阶段，出现了“创业投资引导基金 ”“政府投资基金”、“政府出资产业投资基金”等多个名称。这主要是由于不同年份发布的全国性政策所使用的名称具有差异。

· “创业投资引导基金 ”：“创业投资引导基金 ”源于2008 年国务院办公厅颁布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》。该指导意见是第一部关于创业投资引导基金的规范性文件，其中提出引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域 。其目的在于发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。

· “政府投资基金”：“政府投资基金”源于2015年11月财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》。该办法提出政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。其投资领域包括支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型省级、支持基础设施和公共服务领域。2015年12月，财政部发布《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，强调要合理运用政府投资基金聚焦支持重点产业。对战略性新兴产业等新兴产业及中小企业，可通过创业投资引导基金，加强资金、 技术和市场相融合。提出财政出资原则上与社会出资同股同权的让利措施。

· “政府出资产业投资基金”：2016年12月，国家发改委下发《政府出资产业投资基金管理暂行办法》通知首次明确了政府产业基金的概念，提出其宗旨是发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持领域和产业。投资领域包括.非基本公共服务领域、 基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、 区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域。

在不同政策带来政府引导基金名称变化的背后，实际上折射出我国政府引导基金近二十年来的发展历程。在政府引导基金发展的各个阶段，每一份重要文件的出台，都对我国引导基金的发展起到至关重要的引领作用。

整体而言，我国政府引导基金的发展分为三个阶段。第一阶段为探索起步阶段，主要在2002-2007年。在这一阶段中，全国人大于2002年颁布了我国第一部《中华人民共和国中小企业促进法》， 指出了中央财政应通过设立国家中小企业发展专项基金来支持中小企业的发展，地方政府根据实际情况予以财政支持。同年，中关村管委会设立了我国第一只政府引导基金——中关村创业投资引导基金，由地方财政出资 5 亿元，由北京中关村创业投资发展中心运营。依照《中关村创业投资引导资金管理办法》的规定，该引导基金设立目标是发挥财政资金的引导和杠杆作用，吸引各类资源投向园区初创期和成长期的高新技术企业，鼓励技术创新，促进高新技术企业的做大做强，推动园区产业的快速发展。该引导基金先后探索了跟进投资、种子基金、参股创业投资企业三种模式。2005年，国家发改委等十部委发布了《创业投资企业管理暂行办法》，初步提出了“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。”2006年，中关村科技园区管委会开始设立专业的投资运作平台，运作规模为5亿元的“中关村创业投资引导基金”，采用参股创业投资企业成立子基金方式运作。同年，东部发达城市走上引导基金探索道路。上海浦东新区、苏州中新工业园设立了政府创业投资引导基金，2007 年，财政部设立科技型中小企业创业投资引导基金。

我国政府引导基金发展的第二阶段在2008年至2015年，为规范运作阶段。在这一阶段中，2008年10月，国内首个引导基金规范运作规范《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》发布。2010年，《科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法》发布。2015 年，国务院推出了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，提出要建立和完善创业投资引导机制，加快设立国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金，逐步建立支持创业创新和新兴产业发展的市场化长效运行机制。同时，鼓励各地方政府建立和完善创业投资引导基金，强化各项引导基金的协同联动作用。同年，中央层面设立国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金，基金总规模高达 400 亿元与 600 亿元。截至 2015 年 12 月 31 日，国内成立的政府引导基金数量达到 785 只，管理的基金总规模达到 6246 亿元。

2016年至今，为我国政府引导基金发展的第三阶段，即快速发展阶段。2016年，全国政府引导基金在设立数量和披露的总目标规模上超过2013-2015年全国引导基金总和。同时，在这一阶段，面对政府引导基金快速发展阶段带来的各种问题，一系列规范管理文件出台。

2017 年，财政部等五部委联合出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，指出要加强规范政府与社会资本方的合作行为，地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，同年，国家发改委出台《 政府出资产业投资基金信息登记指引(试行)》。

2018 年，人民银行等监管部门发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，财政部发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，提出金融机构应按照“资本穿透”原则加强资金的投向管理。

2019年，发改委等六部门出台了《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》，进一步提高了金融机构资管产品投资政府引导基金的管理力度。该年仅有23支政府引导基金新成立，数量较往年大幅缩减，规模也有一定下滑。

2020年2月21日，财政部发出《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，明确表示强化政府预算对财政出资的约束，对财政出资设立基金或注资须严格审核。新政府引导基金的设立受到财政部门的从严控制，速度放缓，并且随着各地各级政府在金融控股和投资引导平台建设方面的普遍覆盖，新投资平台的设立有所减速，该年新成立政府引导基金仅16家。但是在下半年，由于三支规模共计2092亿元的国家级母基金设立，新成立引导基金的规模大幅增加。